경남 통영시 한산면 매죽리에 있는 무인도 ‘홍도’. 이 섬은 우리나라 ‘영해 기점’ 23곳 중 하나로 해양 주권 차원에서도 중요한 섬일 뿐 아니라, 경관이 수려하고 괭이갈매기 집단 번식지여서 환경부가 ‘특정 도서’로도 지정해 관리하고 있다. 자료 사진
■ 감정가 10배로 낙찰 ‘까치섬’ 계기로 본 무인도
관음·시호島 개발 뒤 호평… 해양레저 인기 업고 “규제 완화” 요구
섬 3348개 중 86%가 무인도
대부분 임야… 47%가 국유지
난개발 막고 지속적 관리위해
보전·이용가능 등 4가지 구분
개발 가능 무인도 현재 272개
단체장 등 승인 땐 집짓기 가능
유인도 행안부·무인도 해수부
분리된 해역관리체계 통합해야
무인도는 사람이 살지 않는 섬이지만 그 가치와 중요성은 갈수록 부각되고 있다. 우선, 우리나라 해양 영토인 ‘영해 기점’이 되는 23곳 가운데 13개가 무인도인 점은 이를 웅변한다. 환경부와 문화재청이 수많은 무인도를 각각 특정 도서와 천연기념물로 지정해 관리할 만큼 독특한 생태·환경도 갖고 있다. 관광적 가치도 높아서 최근 경매시장에 나온 전남 신안의 한 무인도는 감정가보다 10배 이상으로 높은 가격에 낙찰되기도 했다. 무인도의 이용·개발은 ‘양날의 칼’을 지닌다. 자칫하면 보전해야 할 가치를 훼손할 수 있고, 보전 가치만 너무 강조하면 ‘지속 가능한 이용’이 불가능하다. 10개년 단위로 ‘무인도서 종합관리계획’을 수립해온 해양수산부도 이런 고민을 안고 2020∼2029년 계획을 수립 중이다. 무인도의 현황과 이용·개발 관련 규정, 해외 관리 사례 등을 짚어 봤다.
1. 무인도의 가치
무인도는 해양 영토의 경계가 되기 때문에 해양주권의 기준점으로 평가된다. 우리나라의 경우 ‘영해 기점’이 되는 섬 23개 가운데 무인도가 무려 13개에 달한다. 남해안의 경남 통영시 한산면 홍도, 서해안의 전남 신안군 흑산면 소국흘도 등이 그곳이다. 나머지 10개는 유인도(7개) 또는 매립을 통해 내륙이 된 섬(3개)이다.
무인도는 육상생태계와는 확연히 다른 해양생태계의 보고이기도 하다. 우수한 지형·지질 경관을 보유하고 있고, 멸종 위기 야생동·식물의 서식지 또는 도래지로서의 가치도 높다. 따라서 해양생태 체험·교육 장소로 안성맞춤인 곳이다. 무인도는 또 해양 레포츠 인구의 저변이 확대되는 요즘, 해양 관광 레저의 전진기지로서의 가치도 평가받고 있다.
2. 국내 무인도 주인은 누구인가
무인도 관리를 전담하고 있는 해수부에 따르면 우리나라에는 2878개의 무인도가 있다. 국내 전체 섬이 3348개라는 점을 고려하면 86%의 섬에 사람이 살지 않는 셈이다. 시·도별로 보면 무인도는 전남에 60.67%(1746개)가 몰려 있다. 경남(484개·16.82%)과 충남(236개·8.2%)이 뒤를 잇는다. 이밖에 인천(3.86%), 전북(2.78%) 등에 무인도가 있다.
무인도의 소유주는 누구일까. 무인도를 가장 많이 보유하고 있는 주체는 국가다. 절반에 가까운 1327개(47%)가 국유지다. 이어 사유지(1271개·44%), 공유지(145개·5%) 순으로 많고 국유, 공유, 사유지 등이 뒤섞인 복수소유 섬이 135개(4%)다. 무인도의 90%는 임야고, 밭이 3%, 논이 0.4% 정도 이뤄져 있다.
3. 특정 도서·천연기념물 지정 관리
정부는 일부 무인도를 ‘특정 도서’나 ‘천연기념물’로 지정해 관리하고 있다. 특정 도서란 생태계 보전 가치가 크거나 지형·지질 자원이 우수한 연안 무인도를 말한다. ‘독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법’에 따라 건축물이나 공작물의 신·증축 및 야생동·식물의 포획·채취 등이 금지되는 국가 보호지역으로 환경부가 지방자치단체 의견을 청취해 지정하고 있다.
환경부에 따르면 국내 무인도 전체 2876개소 중 8.9%인 255개소(2019년 1월 발표 기준, 257개소 지정·2개소 취소)가 특정 도서로 지정됐으며, 1호는 독도다. 동물·식물·광물 등 희귀 생태계가 집중된 무인도는 천연기념물로 지정돼 문화재청이 관리한다. 낚시꾼들의 명소인 제주 차귀도가 대표적이며 들가시나무, 돈나무 등 13종의 수목과 해녀콩, 갯쑥부쟁이 등 62종의 초본류 등이 자생해 천연기념물 제422호로 지정됐다.
‘원시체험의 섬’으로 개발된 전남 고흥군 동일면 시호도에서 원시 시대 체험을 하고 있는 청소년들. 고흥군청 제공
4. 관리유형 4가지
무인도는 관련 법령에 따라 관리 유형이 4가지로 구분된다. 난개발 방지와 지속 가능한 이용·관리를 모색하기 위한 제도다. ‘절대보전 무인도’는 섬의 형상 및 생태계 보전을 위해 출입이 금지된다. ‘준보전 무인도’는 보전 가치를 위해 필요한 경우에 출입이 제한된다. ‘이용가능 무인도’는 섬의 형상 등을 훼손하지 않는 범위에서 일정한 행위가 허용되고, ‘개발가능 무인도’는 일정 범위 내의 개발이 허용된다. 가장 비율이 높은 유형은 ‘이용 가능’ 무인도로 전체의 48%를 차지하고, ‘절대보전’이 6%로 가장 낮다. 부동산 전문가들은 “경관이 좋다는 이유로 ‘절대보전’ 무인도를 매수하면 소유자라 할지라도 출입을 못 하는 경우도 생긴다”고 조언한다.
5. 무인도에서 개발 가능한 행위는
‘무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률’에 따르면 사람이 들어가 특정 행위를 할 수 있는 유형은 ‘이용가능 무인도’와 ‘개발가능 무인도’다. 이용가능 무인도의 경우 해양레저, 생태교육, 여가활동 일환인 야생동·식물 포획·채취, 공유수면 일시 점용·사용까지만 허락된다. 말 그대로 시설물 설치 등 개발까지 가능하게 하려면 개발가능 유형으로 지정돼야 한다. 개발자는 개발사업계획을 작성해 관할 시·도지사 승인을 받아야 한다.
다만, 개발면적이 3000㎡ 이상인 경우 등은 해수부 장관 허가를 받아야 한다. 개발계획 허가가 떨어지면 주택건축, 비닐하우스, 선착장, 관광시설 건설 등이 가능하다. 개발가능 무인도는 현재 272개다.
6. 금지행위 위반 시 벌칙은
‘절대보전 무인도’의 경우 출입하는 것만으로도 적발 시 300만 원 이하의 과태료를 물게 된다. ‘준보전 무인도’는 야생생물 반입·반출, 생성물 훼손 시 1년 이하 징역 또는 2000만 원 이하 벌금이 부과된다. 생활폐기물을 투기하는 행위에 대해서는 1년 이하 징역 또는 1000만 원 이하 벌금을, 인화성 물질을 이용하거나 음식물 조리·야영하는 행위는 100만 원 이하의 과태료를 각각 부과한다. ‘이용가능 무인도’에서 무인도 형상 훼손 시에는 300만 원 이하 과태료가 부과된다.
7. 무인도 개발 사례
옛 국토해양부(현 해양수산부)가 수립한 ‘2010∼2019 무인도서 종합관리계획’에 따르면 6개 시·도 11개 기초자치단체가 28개 무인도에 대한 개발계획을 수립한 것으로 돼 있다. 그러나 민간자본 투자를 전제로 한 20여 개 사업은 대부분 진척이 없었다. 국비·지방비로 추진된 일부 사업만 완공됐다. 경북 울릉군 관음도의 경우 2012년 길이 140m의 연도교가 놓이면서 건너갈 수 있게 됐다. 전남 고흥군은 동일면 시호도를 ‘원시 체험의 섬’으로 개발, 2013년 7월 개장해 호평을 받고 있다. 육지(구룡마을)에서 200m 떨어진 이 섬에는 원시움막동(숙박시설), 산책로 등이 조성됐다. 수렵 기술을 익히기 위한 활쏘기 체험과 어로 체험 등을 할 수 있다. 해수부는 올해부터 2029년까지 10년간 추진할 ‘무인도서 종합관리계획’을 수립 중이다.
8. ‘보물섬’ 무인도 개발 법안 발의
무인도에 대한 규제를 풀어 합리적으로 이용해야 한다는 목소리도 나온다. 아직 통과되지는 못했지만, 해수부는 지난 2018년 일부 규제를 완화하는 내용을 담은 ‘무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률’ 개정안을 제출했다. ‘절대보전 무인도’나 ‘준보전 무인도’ ‘이용가능 무인도’에서도 공공목적 사업 등의 경우 지정목적 달성에 지장이 없는 선에서 행위를 허용하는 내용 등이 담겨있다. 해수부 관계자는 “법상 제한이 많다 보니 공공목적 시설물 설치도 변경 신청을 해야 해 번거로움이 많았다”고 발의 목적을 설명했다. 아울러 지금처럼 유인도는 행정안전부, 독도 같은 특정도서는 환경부, 무인도는 해수부가 각각 나눠 관리하는 체계를 바꿔 유인도와 무인도 주변 해역을 통합 관리해야 한다는 목소리도 나온다.
9. 경매시장에도 나와
무인도는 경매시장에 나오기도 한다. 부동산 경매 정보업체 ‘지지옥션’에 따르면 지난달 전남 신안군 증도면에 있는 무인도 ‘까치섬’이 감정가(959만 원)보다 10배 이상으로 높은 1억500만 원에 낙찰돼 화제가 되기도 했다. 면적이 2284㎡(약 691평)인 까치섬은 이미 육지와 연결된 증도에서 직선거리로 200m가량 떨어져 있는 섬이다. 과거에도 경매에 나온 무인도가 감정가보다 훨씬 높은 가격에 낙찰된 사례도 있었지만, 손가락으로 꼽을 정도로 드물다. 오히려 반대의 경우도 있다. 지난해 1월 충남 태안군 이원면 당산리의 한 무인도(8만1917㎡)는 감정가(2억7255만 원)의 59%에 불과한 1억6000만 원에 낙찰됐다. 지지옥션 관계자는 “무인도는 워낙 경매로 나오는 물건이 적은 데다 진행 과정에서 취하, 기각 등으로 경매가 중단되는 경우도 꽤 있다”고 말했다.
10. 외국 관리 사례
무인도를 관리하는 방식은 나라마다 다르다. 미국과 호주 등은 법·제도적 장치보다는 해양보호구역 지정에 무게 중심을 두고 관리한다. 수많은 암초가 분포된 미국 캘리포니아주 ‘피츠제럴드 해양보전구역’의 경우 하루 방문객 수를 수백 명으로 제한한다. 중국 등은 관련 법률을 제정해 적극 활용하고 있다. 특히 영해 기점으로 이용되는 무인도에 대해서는 엄격하게 보호한다.
몰디브와 그리스는 해양보호구역 지정을 통한 관광산업 발전에 힘을 쏟고 있다. 다만, 몰디브는 무인도의 리조트 개발면적이 전체 면적의 20%를 초과할 수 없도록 하는 등 규제도 병행한다. 그리스 국립해양공원에서도 무인도에 대한 출입이 계절에 따라 제한되고, 출입이 허용되더라도 수영, 스노클링, 사진 촬영 등 제한된 행위만 할 수 있다.